为落实国务院常务会议关于“研究出台盘活存量资产的政策措施”要求，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发[2022]19号）（以下简称“19号文”），提出盘活存量资产的方向、方式以及支持政策等，并明确回收资金要用来增加有效投资。这对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资，以及降低政府和企业负债水平等具有重要意义。

　　一、有效盘活存量资产的现实意义 

　　（一）进一步规范存量资产管理行为。一直以来，国有企业都属于我国市场经济一个非常重要的组成部分，具有经营时间长、规模大、涉及行业广的特点。国有企业在持续调整产业结构的过程中，容易积累大量存量资产，如一些旧有厂房、房屋建筑物以及办公场所的土地使用权等。受过去粗放管理模式影响，相当一部分资产处于闲置状态。部分资产形成时间相对较长，知情人或经办人出现更替以及会计入账方面不够及时准确等，导致这些资产游离于具体监管和账套之外，呈现出非常大的管理风险问题。而盘活存量资产，对于规范国有企业资产管理、优化国企资产配置等均产生积极作用。 

　　（二）有效解决资源浪费问题。对于国有企业存量资产而言，部分资产受企业资金安排方面影响，难以得到持续开发和利用；部分资产由于产权存在瑕疵，难以正常进行流转交易；部分资产由于破旧老化，难以再继续发挥效用。这些存量资产均未能充分发挥应有的实际价值和作用，属于一种较为严重的资源浪费现象。除此之外，存量资产在闲置状态下仍需耗费一定的人力、物力以及财力等进行管理维护工作，这也在一定程度上造成国有企业资源浪费。盘活这些资产，从一定意义上解决了各种资源浪费问题，更加符合党中央厉行节约的要求。 

　　（三）显著增加国有企业经营收益。有效盘活存量资产，能够倒逼闲置资源得到重新利用， 从而有效发挥其价值和作用，进而增加国有企业现金流，在解决成本高企的过程中为国有企业带来一定收益。同时，这些闲置资源用于国有企业创新研发等一系列活动中，可以帮助国有企业更好地集中力量推动自身持续发展，有助于增强自身实力，不断提高市场竞争力。 

　　二、准确把握盘活存量资金的目标方向 

　　经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成大批存量资产，同时不同程度存在经营性资产低效使用问题。通过盘活低效资产，有助于化解存量债务、优化国有资本布局、增强财政可持续性。特别是在当前我国经济下行压力持续加大的情况下，仅依赖财政并不能充分利用社会投资，还需要通过盘活存量资产，充分吸纳社会资本，调动民间投资的积极性。 

　　（一）明确重点方向。19号文对盘活存量资产重点方向作出明确，即主要聚焦优质项目资产和降低风险，着力推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，以及负债率较高的国有企业，加快盘活存量资产、回笼资金，切实防范债务风险。具体看，一是当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、仓储物流等。二是可以与改扩建相结合的领域，如综合交通枢纽改造等。三是预期收益较好的长期闲置资产，如老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等。 

　　（二）明确重点区域。一是推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，积极盘活存量资产，筹集建设资金，支持新项目建设，牢牢守住风险底线。二是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力，合理支持新项目建设。三是围绕落实京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及推动海南自由贸易港建设等，鼓励相关地区率先加大存量资产盘活力度，充分发挥示范带动作用。

　　（三）明确重点企业。19号文强调要对参与的各类市场主体“一视同仁”，引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为实现国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段。同时鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，降低企业经营风险，促进持续健康发展。 

　　三、丰富完善盘活存量资产的有效手段 

　　（一）不动产投资信托基金（REITs）。2020年中国证监会、国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，明确指出公募REITs能有效盘活存量资产，提升直接融资比重，降低企业杠杆率，形成良性投资循环。2021年2月国家发展改革委印发《引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》，支持采用不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）等方式盘活国有存量资产，逐步搭建基础设施REITs的制度架构。为满足现行法律法规和金融监管要求，基础设施REITs试点采用“公募基金+资产证券化”模式。19号文还提出，研究推进REITs相关立法工作，即建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。支持运作良好的REITs通过扩募机制做优做强，健全正向激励机制，形成优胜劣汰，促进投融资良性循环，提升REITs整体市场表现。 

　　（二）政府和社会合作（PPP）。19号文明确鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，地方人民政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。2015年财政部、住房和城乡建设部印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》指出，对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型。在PPP模式下，相较新建项目，存量基础设施项目的项目质量、运营状况、现金流等信息更为丰富透明，社会资本的投资意愿更强。同时，民间资本通过PPP模式参与存量项目，还可以减少资金投入规模，缓解民营企业融资能力不足的问题。